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中国城投行业的兴起产生与发展
加入日期:2014/9/17 13:38:29  查看人数: 182   作者:信息员

中国城投行业的兴起产生与发展

一、行业的兴起

中国最早的城投公司可以追溯到20世纪80年代末和90年代初,上海市1987年成立的上海九四公司,后更名为上海久事公司。负责对上海市城市基础设施建设进行投资和融资。上海久事公司分别于1991年、1992年和1998年发行了三期企业债券,这也是中国最早的"城投债券" 1994年国家实施分税制改革,对中央和地方政府的财权和事权进行了重新划分,地方政府为缓解大量公共基础设施投入的财政压力,开始城市基础设施融资平台的搭建。

1998年我国政府为了应对亚洲金融危机,实施积极的财政政策,加大基础设施的投资力度和信贷支持力度,城投公司在此期间得到快速发展。2008年以来,地方政府为了落实四万亿计划的配套资金,利用城投公司进行大量的银行借款和发行"城投债券"。在此期间,城投公司再次快速发展,其债务规模大幅增长,引起了中央政府和社会各界的关注。

目前没有完整的城投公司统计数据,只有全国融资平台的统计数据。根据国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》(审计署【201135号文)显示,至2010年底,全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家,其中省级165家、市级1648家、县级4763家;有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。按照职能划分,以政府建设项目融资功能为主的3234家,兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家,还进行其他经营活动的2169家。

 

二、行业产生的背景和原因

1、分税制改革导致地方政府财权和事权不匹配。地方政府积极构建融资平台的主要原因在于分税制改革后地方政府财权与事权不匹配。1994年我国实行分税制改革,极大地改变了中央政府和地方政府财政收入支配能力,而支出责任之间的划分并未做出相应的调整。1994年实行分税制后,地方财政收入占比急剧下降。随着经济社会发展,地方政府既要支持地方经济发展,又要履行相当的事权,而且这些事权的刚性较强; 而且近年来随着城市化率的提高,城市基础设施投资所需支出基数大,且快速增长,这些因素导致了地方财政收支缺口加大。

2、国家预算法对地方政府举债的约束。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定,地方各级政府的预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。一方面,地方政府财政收入无法满足财政支出需要;另一方面,地方政府不得列赤字,不得举债。在这种背景下,地方政府开始组建城投公司,利用城投公司进行银行贷款和发行债券,来筹措城市建设资金。城投公司因此成为地方政府的一个比较理想的预算外资金运作平台。

 

三、城投行业发展的四个阶段

1992年上海成立全国第一家城投公司,初步建立“政府主导、企业参与、市场运作”新型投融资体制以来,城投公司的数量不断发展壮大。根据对全国多家城投公司的研究经验,我们发现城投公司的发展大致经历四个阶段:

1、创业初期阶段。城投公司是因地方政府为解决城市基础设施建设资金所需而设立的政府融资的变异窗口。在政府信用和有限财力支持下,城投公司在一个较短的历史阶段内,集中地方政府资源,负责城市基础设施建设、投资和融资工作,使城市化有了一个发展的基础。但这类城投公司基本上还没有进行市场化运作,往往没有自主选择项目的权力,也没有项目建成后的管理权,更不享受项目的投资收益,极有可能成为"代筹资、代投资、代出纳""三代"公司。

 

我国城投公司发展阶段示意图

2、探索成长阶段。随着政府投融资体制改革的深入,按照城市资源统一管理、提高资产利用率和提高资金运作效率的思路,政府对城投公司的支持力度加大,向城投公司注入优质资产,出台支持性政策。在这个阶段的城投公司已经具有了一定的资源和资产规模,但是由于基础设施资产流动性较差、土地资源变现的制约条件太多,导致城投公司融资的主要途径依旧是银行贷款,缺乏一些新型的、多元化的融资工具的利用,在偿债机制方面还不够完善,这类公司大多存在可持续融资的困难。

3、高速发展阶段。城投公司集中资源整合、建立偿债机制,多元化融资格局已初步形成。在这个阶段,集团已经和政府达成共识,根据自身的资源状况,按照公益性项目、经营性项目和准经营性项目进行分类、分层次运作,通过对城市资源的整合和优化重组,初步形成若干业务板块,建立了多元化的融资渠道。同时,正在努力构建债务偿还保障机制来弥补公益性项目的不足。以资本运作为核心,以市场化经营为手段是这一阶段的特征。

4、转型跨越阶段。进一步构建核心业务,形成投资收益良性的资金循环供应链,同时建立起科学的管理与控制体系。在城投公司演进的基本规律的支配下,集团化、市场化、规范化发展是战略转型的主要方向,也是企业从根本上提高生存发展能力,加快城市化建设的有效途径。

 

四、城投行业主体的分类

城投行业的市场化运作主体,基本可以界定为地方政府设立的投融资平台企业。根据地方政府融资平台的规模大小、产业特征和主导区域等指标,我们又可将城投行业的主体分为综合性城投公司、行业性城投公司、区域性开发公司和区县级城投公司等四大类。

1、综合性城投公司。政府为了整合城市资源、实现城建融资、统筹项目建设以及提供公共服务而设立的综合性投资公司,具有资产规模大、业务范围广、投融资主平台等特点。在我国,各类综合性城投公司主要有:城市建设投资集团、城市建设开发集团、城市投资发展集团、城市投资控股集团、国有资产经营控股集团等。

2、行业性城投公司。投资领域和经营范围主要集中在国民经济某一特定行业,通常在交通、水务、能源、地产、旅游等行业设立。最典型的行业性城投公司就是重庆“八大投”,即重庆市高速公路发展有限公司、重庆市高等级公路建设投资有限公司、重庆市城市建设投资有限公司、重庆市建设投资公司、重庆市水利投资有限公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市水务集团、重庆市地产集团。均由政府牵头整合各类分散的行业资源而设立。

3、区域性开发公司。通常是依托某一区域,如开发区、新区、园区等而设立的承担政府职能且公司化运作的建设投资主体。这类公司的主要特征是立足本区域,获取的主要资源和承担的责任均来自本区域内,同时作为区域开发的投融资和建设平台,有的区域开发公司还享受一些有别于传统城区的特殊政策扶持。

4、区县级城投公司。2009年,国家推出"四万亿"经济刺激计划,不少地区的区县政府,为了通过城市化促进经济增长,区县级城投公司应运而生。这类城投公司普遍具有资产规模小,可运作资源少和受到限制条件多等不足,加上区县级财政和土地收入普遍不高,平台成立较晚、治理结构不规范、综合能力较弱等特点,在后续运营中相对困难较多。

 

(本文选自全国城投联络会、中国城市投资网、中国现代集团联合编制的《中国城投行业发展白皮书》)